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Fraglich: Verfassungsmäßigkeit einer Vermögensabgabe zur Bekämpfung der wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie

Berlin (han). Ohne große Medienwirksamkeit hat der Bundestag eine Studie zur Abschöpfung von Privatvermögen in Auftrag gegeben, um die Kosten der Corona-Pandemie zu deckeln und setzt das mit dem Zustand nach einem Krieg gleich. Dafür gibt es Paragrafen im Grundgesetz, die das rechtfertigen. Im folgenden der Auszug im Wortlaut:

"Verfassungsmäßigkeit einer Vermögensabgabe zur Bekämpfung der wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie Aktenzeichen: Abschluss der Arbeit: Fachbereich: WD 4 - 3000 - 041/20 9. April 2020 WD 4: Haushalt und Finanzen

Inhaltsverzeichnis
1.Einleitung
2.Kurze Rechtliche Einordnung der Vermögensabgabe
3.Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Vermögensabgabe zur Begegnung der Corona-Krise
3.1.Einmaligkeit
3.2.Staatliche Ausnahmelage
3.3.Zweckbindung
4.Finanzielle Ausgangslage und Einschätzung der Ökonomen im März/April 2020

1. Einleitung
Der folgende Sachstand befasst sich mit der Möglichkeit der erneuten Einführung einer einmaligen Vermögensabgabe zur teilweisen Finanzierung der Corona-Krise. Auf diese Weise könnten Wohlhabende durch einmalige Zahlungen zur Refinanzierung des Staates herangezogen werden. Nach einer kurzen rechtlichen Einordnung des Begriffs der Vermögensabgabe soll eine erste rechtliche Einschätzung über die Verfassungsmäßigkeit einer Vermögensabgabe zur Bekämpfung der wirtschaftlichen Folgen der Corona-Krise gegeben werden.

2. Kurze Rechtliche Einordnung der Vermögensabgabe
Die Vermögensabgabe wird im Grundgesetz (GG) in Art. 106 Abs. 1 Nr. 5 ausdrücklich als Steuer aufgezählt.1 Eine Legaldefinition des Begriffs der Steuern enthält § 3 Abgabenordnung (AO). Dort heißt es „Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft“. Die Vermögensabgabe ist allerdings streng von der in Art. 106 Abs. 2 Nr. 1 GG geregelten Vermögensteuer zu trennen. Entscheidendes Abgrenzungskriterium ist, dass sie einmalig in dem Sinne sein muss, dass sie nur anlassbezogen und nicht dauerhaft wie die Vermögensteuer erhoben werden darf. Art. 106 Abs. 1 Nr. 5 GG unterscheidet zudem zwischen „einmaligen Vermögensabgaben“ und „zur Durchführung des Lastenausgleichs erhobenen Ausgleichsabgaben“. Während die Ausgleichsabgaben die Kriegslasten kompensieren sollen, sind die einmaligen Vermögensabgaben hingegen wohl nicht auf diesen Finanzierungszweck beschränkt.

3. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Vermögensabgabe zur Begegnung der Corona-Krise Dadurch, dass die Vermögensabgabe im Grundgesetz in Art. 106 Abs. 1 Nr. 5 ausdrücklich normiert wurde, ist sie grundsätzlich verfassungsrechtlich zulässig. Dennoch stellt sich die Frage, unter welchen konkreten Voraussetzungen sie erhoben werden kann. Hierzu gibt es in der Literatur wenige Stellungnahmen, die teilweise voneinander abweichende Voraussetzungen aufstellen. Einigkeit besteht darin, dass die Vermögensabgabe die Steuerschuldner nur einmal belasten darf und einmalig sein muss. Einigkeit besteht ferner dahingehend, dass die Vermögensabgabe einen besonderen, außerordentlichen Finanzbedarf des Staates voraussetzt. Wann vom Vorliegen dieser Voraussetzung ausgegangen werden kann, wird hingegen nicht einheitlich bewertet. Schemmel stellte in seinem Gutachten „Verfassungsfragen einer Vermögensabgabe“, ähnlich wie Kirchhof, fest, dass eine staatliche Ausnahmelage vorliegen muss.3 Wieland dagegen setzt sich in seinem Gutachten „Vermögensabgaben im Sinne von Art. 106 Abs. 1 Nr. 5 GG“ kritisch mit den Aussagen der beiden Autoren auseinander und sieht in einem außergewöhnlichen Finanzbedarf des Staates, eine finanzielle Sonderlage, die mit den üblichen Steuereinnahmen nicht oder nur schwer bewältigt werden kann und die den einmaligen Rückgriff auf die bestehenden Vermögen rechtfertigt.4 Eine einzigartige Situation im Sinne von Kirchhof und Schemmel fordert er nicht. Auch das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) gebe keinen hinreichenden Aufschluss darüber, ob eine Vermögensabgabe eine staatliche Ausnahmelage – so wie von Schemmel und Kirchhof gefordert – voraussetzt oder nicht. Das BVerfG hat in einem obiter dictum5 erwähnt, dass die Verfassung „unter besonderen Voraussetzungen“ einen Zugriff auf die Vermögenssubstanz erlaube. Das Gericht hat dafür beispielhaft „staatliche Ausnahmelagen“ genannt. Allerdings lasse sich nicht mit Sicherheit feststellt, dass das Bundesverfassungsgericht bei der Erwähnung der „staatlichen Ausnahmelage“ als Rechtfertigung für den Eingriff in die Vermögenssubstanz an die Erhebung von einmaligen Vermögensabgaben i.S. von Art. 106 Abs. 1 Nr. 5 GG gedacht habe. In Betracht käme nämlich auch die Erhebung einer Vermögensteuer. Aber auch wenn die Aussage des BVerfG dergestalt zu interpretieren sei, dass die Erhebung einer einmaligen Vermögensabgabe gemeint ist, verblieben Zweifel, ob die Erhebung einer einmaligen Vermögensabgabe eine staatliche Ausnahmelage voraussetzt. Aus der Aussage des BVerfG könne ebenso e contrario gefolgert werden, dass für eine Vermögensabgabe ohne Eingriff in die Vermögenssubstanz gerade keine besonderen Voraussetzungen wie beispielsweise eine staatliche Ausnahmelage vorliegen müssten. Das obiter dictum vermöge dementsprechend keinen Anhaltspunkt darüber zu geben, ob die Erhebung einer Vermögensabgabe eine staatliche Ausnahmelage voraussetze oder nicht. Neben dem Vorliegen einer staatlichen Ausnahmelage fordern Kirchhof und Schemmel zudem die Zweckgebundenheit einer Vermögensabgabe und stellen somit eine weitere Anforderung an die Vermögensabgabe auf, welche Wieland nicht fordert. Wie bereits dargestellt, gibt es keine allgemeingültigen Voraussetzungen für die Erhebung einer einmaligen Vermögensabgabe. Folgt man den gutachterlich herausgearbeiteten „strengeren“ Ansichten von Schemmel und Kirchhof, so ist fraglich, ob das Einführen einer Vermögensabgabe zur Begegnung der Corona-Krise die Voraussetzungen einer Vermögensabgabe, namentlich eine staatliche Ausnahmelage und die Zweckbindung, erfüllt. Ob hierdurch auch ein Verstoß gegen das Verfassungsrecht angenommen werden kann, bleibt allerdings zweifelhaft und ist mit Zurückhaltung zu behaupten, da es sich lediglich um in der Literatur entwickelte Anforderungen handelt, die sich nicht unmittelbar aus der Verfassung ableiten lassen.

3.1. Einmaligkeit Die Vermögensabgabe muss laut Verfassung eine einmalige Abgabe bleiben. Allerdings ist es zulässig, diese einmalige Abgabe über mehrere Jahre zu verteilen, wie es etwa bei den Lastenausgleichsabgaben im Rahmen des Lastenausgleichsgesetzes (LAG) von 1952 praktiziert wurde. Unzulässig wäre hingegen der Versuch, durch wiederholte Erhebung einer Vermögensabgabe kontinuierlichen Zugriff auf Vermögen zu nehmen, da dies dem verfassungsrechtlichen Postulat der Einmaligkeit zuwiderlaufen würde und zudem als falsch etikettierte Vermögensteuer die Zustimmung des Bundesrates nach Art. 105 Abs. 3 GG umgehen würde.

3.2. Staatliche Ausnahmelage
Bedenken im Hinblick auf die Einführung einer Vermögensabgabe zur Bekämpfung der finanziellen Belastungen durch die Corona-Krise ergeben sich – sofern man an die von Schemmel und Kirchhof entwickelten Anforderungen anknüpft – vor allem daraus, dass eine existenzbedrohende finanzielle Notlage des Staates vorausgesetzt wird, in der weder eine Steigerung der Einnahmen aus den übrigen Steuern noch eine Ausweitung der Kreditaufnahme oder eine entsprechende Ausgabenkürzung möglich ist. Wann eine solche finanzielle Notlage besteht, ist eine Frage des Einzelfalls und wurde von den beiden Autoren nicht abschließend geklärt. Zu beachten ist jedoch, dass allein die Tatsache, dass die Grenzen der Steuerbelastung und der Kreditaufnahme erreicht sind, nicht ausreichend ist. Vielmehr wird im Ergebnis gefordert, dass es sich um ein Ereignis handelt, das in seinen außerordentlichen Finanzwirkungen vermutlich nicht nochmals auftreten wird. Die zu deckenden Ausgaben des Bundes müssen also aus historisch einzigartigen Geschehnissen resultieren. Daraus folgt auch, dass bei erheblichen, aber nicht außergewöhnlichen finanziellen Lasten der einmalige Zugriff auf das Vermögen der Wohlhabenden verwehrt bleibt. Ob die Corona-Krise ein derartiges außergewöhnliches Ereignis darstellt, welches mit seinen erheblichen Finanzauswirkungen vermutlich nicht nochmals auftreten wird, mag zur jetzigen Zeit nicht nur zweifelhaft sein, sondern lässt sich vor allem zu diesem frühen Zeitpunkt noch nicht abschätzen. Weder das Ende der Corona-Krise noch die letztendlich entstehenden Kosten, die den Staat treffen werden, sind derzeit absehbar und können nicht beziffert werden. Eine rechtliche Einschätzung über das Vorliegen der Voraussetzungen einer Vermögensabgabe kann somit nicht abschließend getroffen werden. Auffällig ist, dass ein Vergleich mit den Ereignissen in der Historie zeigt, dass die bisher erhobenen einmaligen Vermögensabgaben (Wehrbeitrag von 1913, das Reichsnotopfer von 1919 und im Rahmen des Lastenausgleich von 1952) jeweils ein Versuch zur Deckung von Kriegskosten waren. Mit diesen historischen Ereignissen ist die Corona-Krise wohl nicht vergleichbar.
3.3. Zweckbindung
Während das Aufkommen aus Steuern grundsätzlich in den allgemeinen Staatshaushalt fließt, dienen die einmaligen Vermögensabgaben der Finanzierung spezieller Lasten des Bundes.7 Alle bisher erhobenen einmaligen Vermögensabgaben waren mit einer speziellen Zweckbindung versehen, sodass aus der Sicht von Schemmel und Kirchhof die Zweckbindung eine zwingende Voraussetzung für die Erhebung einer Vermögensabgabe darstellt. Bei den Vermögensabgaben in der Historie handelte es sich ausschließlich um Abgaben zur Finanzierung von Kriegslasten oder Kriegsfolgelasten. Eine Vermögensabgabe zur allgemeinen Rückführung von Staatsverschuldungen – ohne vorausgegangenen konkreten Krisenfall – ist demnach mangels spezieller Zweckbindung laut Schemmel und Kirchhof unzulässig. Durch einen Vergleich mit den bisher ergangenen Vermögensabgaben wird zudem deutlich, dass dem Verwendungszweck einer Vermögensabgabe – über die bloße Begegnung eines Krisenfalls hinaus – die existentielle Dringlichkeit, vergleichbar mit der Kriegsfinanzierung, anhaften muss. Wenn aber noch nicht feststeht, wie hoch die Kosten der Corona-Krise sein werden, da Bürgschaften, Garantien und Darlehen des Staates unter Umständen gar nicht zu Verlusten führen, lässt sich auch nur schwer feststellen, ob eine mit der Historie vergleichbare existentielle Dringlichkeit bestünde. Zudem ist davon auszugehen, dass wenn eine staatliche Ausnahmelage schon nicht vorliegt, es erst recht an einer Zweckgebundenheit fehlen wird, da dem Verwendungszweck die erforderliche existentielle Dringlichkeit außerhalb von staatlichen Notsituationen regelmäßig nicht anhaften wird.

4. Finanzielle Ausgangslage und Einschätzung der Ökonomen im März/April 2020
Die nachfolgenden Darstellungen geben die aktuelle Finanzlage des Bundes und die Einschätzung führender Ökonomen zur weiteren finanziellen und wirtschaftlichen Entwicklung wider, die alle mit alle mit erheblichen Unsicherheiten behaftet sind. Die Darstellung soll die obige Einschätzung untermauern, dass zu diesem frühen Zeitpunkt noch nicht eingeschätzt werden kann, ob die Corona-Pandemie ein derartiges außergewöhnliches Ereignis darstellt, welches mit seinen erheblichen Finanzauswirkungen vermutlich nicht nochmals auftreten wird. Seit 2014 bis jetzt musste der Bund keine neuen Kredite aufnehmen. Der Überschuss des Bundes betrug am Ende des Jahres 2019 13,3 Mrd. Euro. Die Verschuldung Deutschlands in Prozent des Bruttoinlandsprodukts gemäß des Maastricht-Vertrages wurde seit 2012 kontinuierlich von 80,7 Prozent auf 60,9 Prozent im Jahr 2018 zurückgeführt Zur Bewältigung der Kosten der Corona-Pandemie hat der Deutsche Bundestag nun einen Nachtragshaushalt für 2020 mit einer Nettokreditaufnahme in Höhe von 155,987 Mrd. Euro beschlossen. Die Corona-Pandemie stelle eine außergewöhnliche Notsituation dar, die sich der Kontrolle des Staates entziehe und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtige. Deshalb sei im Jahr 2020 eine Überschreitung der zulässigen Kreditobergrenze gemäß Art. 115 GG geboten.

Der Bundesminister der Finanzen, Olaf Scholz, führte in der Bundestags-Debatte zum Nachtragshaushaltsgesetz 2020 aus, dass der Bund und die Länder die Aufgaben … „nicht aus dem laufenden Haushalt und auch nicht aus den Rücklagen finanzieren“ können. Redner der anderen Fraktionen sahen vor allem die Nichtantastung der Rücklagen des Bundes kritisch.11 Bereits kurz nach dem Beschluss des Deutschen Bundestages hat die Bundesregierung weitere Maßnahmen ergriffen. So werden zum Beispiel Sonderzahlungen für Beschäftigte bis zu einem Betrag von 1.500 Euro im Jahr 2020 steuer- und sozialversicherungsfrei gestellt. Auf Basis des am 3. April 2020 von der EU-Kommission veröffentlichten angepassten Beihilfenrahmens führt die Bundesregierung umfassende KfW-Schnellkredite für den Mittelstand ein, bei der die Bank eine Haftungsfreistellung in Höhe von 100 Prozent durch die KfW, abgesichert durch eine Garantie des Bundes, erhält.12 In Bezug auf die Finanzlage der Mitgliedstaaten der Europäische Union geht der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in einem Sondergutachten davon aus, dass die Mitgliedstaaten im Zuge der Corona-Pandemie mit einem deutlichen Anstieg der Schuldenstandsquoten konfrontiert werden könnten. „Sofern eine erfolgreiche Bekämpfung der Pandemie und ihrer wirtschaftlichen Folgen und eine Rückkehr auf den früheren Wachstumspfad gelingen, ist bislang allerdings kaum von einer Gefährdung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen auszugehen.“ Allerdings könnten Zweifel bezüglich der Zahlungsfähigkeit einzelner Staaten dazu führen, dass diese wie in der Staatsschuldenkrise im Euro-Raum vom Zugang zu den Kapitalmärkten abgeschnitten werden. Aktuell seien die Zinssätze etwa für Italien oder Portugal wieder angestiegen, das Zinsniveau liege jedoch noch weit unter demjenigen der Jahre 2011 und 2012.13 Die Ökonomen stellen fest, dass sich die Konjunkturaussichten in Deutschland bereits vor der Corona-Pandemie eingetrübten. So habe sich das Verarbeitende Gewerbe schon in einer Rezession befunden. Diese Entwicklung hätte ohnehin Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum und die Steuereinnahmen gehabt. Zudem sänken die Einnahmen des Staates auch durch die weitgehende Abschaffung des Solidaritätszuschlags und die Einführung der Grundrente um gut 11 Mrd. Euro.14 Zum Rückgang der Konjunktur aufgrund der Corona-Pandemie haben die Ökonomen im März 2020 verschiedene Szenarien entwickelt, die in den Ergebnissen sehr unterschiedlich sind: –In seinem Sondergutachten schätzt der Sachverständigenrat den Rückgang des deutschen Bruttoinlandsprodukts im laufenden Jahr je nach Szenario auf 2,8 bis 5,4 Prozent.15–Das ifo Institut beziffert die Kosten in Deutschland schon bei einer Shutdown-Dauer von zwei Monaten je nach Szenario zwischen 255 und 495 Mrd. Euro und einer zwischen 7,2 und 14,0 Prozentpunkten reduzierten Jahreswachstumsrate des Bruttoinlandsprodukts.16–Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung geht davon aus, dass die wirtschaftlichen Ein-bußen aufgrund der Corona-Pandemie dieses Jahr mehr als 1 Prozentpunkt ausmachten, was zu einem Rückgang der Wirtschaftsleistung um dann 0,1 Prozent führen dürfte.17 Die Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose schließlich prognostiziert im Frühjahrsgutachten mit Stand vom 8. April 2020, dass die Corona-Pandemie zu einem Schrumpfen der Wirtschaftsleistung in diesem Jahr um 4,2 Prozent führt. Die Quantifizierung der Auswirkungen der CoronaPandemie sei wegen der kaum existierenden Erfahrungen mit vergleichbaren Situationen nur mit hoher Unsicherheit möglich. Die günstige Finanzlage ermögliche es dem Staat, weitgehende Maßnahmen zur Abfederung der kurzfristigen negativen Folgen für Unternehmen und private Haus halte zu ergreifen. Bei längeren oder umfassenderen Stilllegungen der Produktion würden allerdings Verwerfungen im Finanzsystem als Folge zunehmender Unternehmensinsolvenzen wahrscheinlicher, die durch staatliche Schutzschilde nicht verhindert werden könnten.18 Die Unsicherheit über die weitere Entwicklung zeigt sich auch beim Ökonomenpanel auf die Frage, wie lange Deutschland den gegenwärtigen Shutdown durchhalten kann, bevor das Risiko einer wirtschaftlichen Destabilisierung zu groß wird. Im Durchschnitt ergebe sich aus den Einschätzungen der teilnehmenden Ökonomen ein Zeitraum von maximal 11 Wochen, die Schätzungen variierten aber wegen der großen Unsicherheiten und der Unmöglichkeit einer seriösen Berechnung von 0 bis 50 Wochen, wobei 95 Prozent zwischen 0 und 24 Wochen lägen."

Quelle mit Fußnoten: © 2020 Deutscher Bundestag ,

Eingetragen am 26.04.2020 um 09:18 Uhr.
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